Escribe Luis Ore, consultor.
Algunos afirman que, si se implementa la consulta ambiental en proyectos mineros u otros proyectos de inversión estos se detendrán, estancarán y no contribuirán al crecimiento ni al desarrollo del país. Incluso algunos políticos y candidatos en la contienda electoral la cuestionan. Lo cierto es que el temor que genera la toma de decisión de no implementar un proceso de consulta ambiental cuando se debería, puede generar el efecto más temido, una suerte de profecía de auto cumplimiento inversa. Algún funcionario o servidor público electo o designado puede pensar “no debemos implementar la consulta ambiental porque esto va a causar que se paralicen lo proyectos de inversión”, sin embargo este funcionario no se da cuenta que al no realizar la consulta ambiental, las poblaciones que se consideran afectadas pueblos indígenas o no pueden iniciar acciones de fuerza como paros (y ya sabemos cómo terminan estos, con perdedores en todas partes) o pueden iniciar acciones legales de inconstitucionalidad, amparo o nulidad – fundamentados en los derechos recogidos la constitución y otros instrumentos internacionales como el Acuerdo de Escazú o el convenio OIT 169 – que pueden suspender o detener los mismos proyectos de inversión que se desean ejecutar para el crecimiento y desarrollo del país.
Algunos temen que la implementación o realización de procesos de consulta ambiental vayan a detener la ejecución de proyectos afirmando que las poblaciones pueden decirles no a los proyectos. Esta presunción tiene dos problemas, el primero es un tema de concepto y entendimiento, el proceso de consulta ambiental no es para que una población diga “si” o “no” a un proyecto – no es para decir si está de acuerdo o en desacuerdo con un proyecto – sino es un proceso para involucrar a las poblaciones que se puedan considerar afectadas en un proceso de diálogo colaborativo, inclusivo y constructivo para entender las preocupaciones, temores o aspiraciones que estas poblaciones puedan tener respecto a la ejecución de un proyecto. El segundo problema es un tema de gerenciamiento, gestión o facilitación del proceso mismo de consulta ambiental con el propósito de buscar entendimiento y construir consensos.
En Ecuador, algunos representantes de organizaciones sociales e indígenas han interpuesto una acción publica de inconstitucionalidad, por la forma y el fondo, en contra del Decreto Ejecutivo 754 emitido por la presidencia de la república publicada el 02 de junio de 2023. El Decreto Ejecutivo 754 hace reformas referentes a la consulta ambiental en el Reglamento al Código Orgánico del Ambiente.
El Decreto Ejecutivo 754 define que la Participación ciudadana para la consulta ambiental en el proceso de regularización ambiental constituye un proceso que garantiza el diálogo y debate público, libre e informado entre el Estado a través de la Autoridad Ambiental competente (sujeto consultante) y la comunidad (sujeto consultado), con la finalidad de implementar la consulta ambiental en la regularización ambiental, de proyectos, obras o actividades de alto y mediano impacto ambiental del sector estratégico y no estratégico: y, de bajo impacto ambiental del sector hidrocarhurifero y minero, a través del cual, el sujeto consultante informará amplia y oportunamente sobre el contenido de los instrumentos técnicos ambientales, los posibles impactos y riesgos ambientales que pudieran derivarse de la ejecución de los proyectos, obras o actividades, así como la pertinencia de las acciones a tomar. Asimismo indica que este proceso de participación ciudadana para la consulta ambiental en la regularización ambiental, tiene entre sus fines principales “generar espacios de diálogo entre la comunidad y la Autoridad Ambiental competente, donde se presenten sus distintos puntos de vista, con una participación activa de deliberación y debate sobre el contenido de los instrumentos técnicos ambientales, así como aquella información y documentación que servirá de base para el otorgamiento del permiso ambiental, (… ) y, consultar a la comunidad o comunidades posiblemente afectadas, respecto del otorgamiento del permiso ambiental”.
Además, para el proceso de participación ciudadana para la consulta ambiental, se define que la CONSULTA AMBIENTAL “consiste en un diálogo de ida y vuelta con deliberación democrática, que busca garantizar a la comunidad o comunidades que ambientalmente pudieran ser afectadas por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad, su derecho a la participación en los procesos de toma de decisiones ambientales, a través del acceso y entrega de los contenidos de los instrumentos técnicos ambientales y demás información ambiental, de forma amplia y oportuna y de la consulta sobre el otorgamiento de los permisos ambientales”.
Mas allá de ir a una discusión posicional, de legalidad o no, o sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo 754, cabe resaltar que si bien el Decreto Ejecutivo 754 hace mención a la palabra diálogo en el articulado de la norma incluyendo expresiones como:
La “Participación ciudadana para la consulta ambiental en el proceso de regularización ambiental.- Constituye un proceso que garantiza el diálogo y debate público, libre e informado entre el Estado a través de la Autoridad Ambiental competente (sujeto consultante) y la comunidad (sujeto consultado)”.
“En la asamblea informativa, luego de la presentación del contenido de los instrumentos técnicos ambientales e información correspondiente al proceso de regularización ambiental y participación ciudadana para la consulta ambiental, se generará un espacio de diálogo social, donde la comunidad podrá exponer sus opiniones, observaciones y puntos de vista, así como también se responderán las inquietudes y observaciones sobre el proyecto, obra o actividad” o
La “Fase consultiva de la participación ciudadana para la consulta ambiental. – Es un diálogo de ida y vuelta entre el sujeto consultante y el sujeto consultado previo al otorgamiento del permiso ambiental, a fin de presentar los instrumentos técnicos ambientales que contienen las opiniones y observaciones realizadas durante la fase informativa, así como consultar respecto de la emisión del permiso ambiental”.
También es cierto que la descripción o detalle de los pasos o mecanismos de aplicación de la participación ciudadana no constituyen un verdadero proceso de dialogo. Exponer puntos de vista, opiniones y observaciones, y dar respuesta a inquietudes y observaciones, y hacer anotaciones textuales de estas para luego trasladarlas a través de la autoridad ambiental competente al operador en un informe de sistematización de la fase informativa para que el operador las evalúe si son técnica y económicamente viables, y que luego la autoridad ambiental competente emita un pronunciamiento para luego iniciar la fase consultiva en la que se indica a la comunidad si las opiniones y observaciones realizadas en la fase informativa fueron incluidas en los instrumentos ambientales y seguidamente consultar si la comunidad esta de acuerdo o en desacuerdo con el permiso ambiental, no es un proceso de diálogo. ¿Cómo es un proceso de dialogo?
Un proceso de dialogo, es el ejercicio de colaboración o trabajo conjunto en el que las partes participantes primero deben generar un clima adecuado para la interacción con reglas de convivencia claras y acordadas (no impuestas). Las partes se deben escuchar para entenderse mutuamente (no se deben escuchar para refutar o simplemente contradecir), las partes deben tener claridad sobre sus perspectivas e intereses mas allá de posiciones simplistas a favor o en contra de un proyecto o actividad, las partes deben entender y tener un entendimiento compartido sobre sus preocupaciones, temores, necesidades, deseos y aspiraciones sobre el tema (proyecto o actividad objeto del diálogo), las partes deben generar juntos información creíble y confiable para todos para luego tomar decisiones informadas (una posibilidad es utilizar un proceso de búsqueda conjunta de información, enfoque utilizado en el proyecto Warintza). Luego las partes deben pensar juntos en diversas ideas (hacer ejercicio de lluvia de ideas, sin comprometerse en este momento aún) para generar opciones creativas que puedan satisfacer los múltiples y diversos intereses – preocupaciones, necesidades y aspiraciones – de las partes – luego las partes pueden definir juntas criterios objetivos de legitimidad o justicia que los ayuden a tomar decisiones sobre cual de todas las opciones generadas satisfacen mejor los intereses de cada una de las partes evitando así una contienda de voluntades. Y antes de tomar decisiones finales sobre posibles acuerdos las partes deben pensar juntas en las dificultades más probables que podrían enfrentar y como las abordaran si llegasen a ocurrir para asegurarse del cumplimiento y seguimiento de los acuerdos o propuestas de solución.
¿Es realmente importante el diálogo para proyectos de inversión? Si no hay diálogo, y si los ciudadanos, comunidades locales, y organizaciones no pueden participar de manera efectiva para ser y sentirse escuchados, compartir sus preocupaciones, necesidades y aspiraciones, y participar en un proceso de involucramiento reciproco en el que puedan abordarse estas preocupaciones de manera conjunta, muy probablemente se incrementará el riesgo de que importantes proyectos de inversión sean retrasados o bloqueados. Todos tenemos la necesidad de ser entendidos, apreciados y respetados, y necesitamos tener sentido cierto de pertenencia, afiliación, o conexión con el otro, no sentirse excluido.
También tenemos el interés emocional del sentido de autonomía, es decir el sentido de libertad de que no se nos impongan decisiones. Si las partes o la población no se siente incluida ni escuchada, muy probablemente la población alzará su voz de protesta y se opondrá a la decisión cuestionada a través de cuestionamientos políticos o legales. En estas circunstancias, las decisiones controvertidas puedan salirse de control a menos que se utilicen procesos que satisfagan el sentido de justicia de los actores interesados, la población. Un proceso de diálogo e involucramiento reciproco con un enfoque de beneficios mutuos puede generar las condiciones y el espacio necesario para integrar múltiples intereses y tomar decisiones informadas en las que todos se sientan escuchados y satisfechos con el proceso mismo.
Estas líneas pretenden contribuir y ayudar a reflexionar a las autoridades, funcionarios y servidores públicos en el sentido de que la implementación y aplicación de la consulta ambiental como proceso colaborativo, inclusivo y constructivo puede ayudar – con procesos y metodologías claras para construir consensos – a lograr alcanzar resultados inteligentes, creativos y sostenibles con la ejecución de proyectos de inversión con miras al crecimiento y desarrollo del país, mientras que la no realización de los procesos de consulta ambiental requeridos por temor a que proyectos de inversión sean rechazados por la población genera un mayor riesgo de suspensión o bloqueo a la implementación de proyectos por acciones de fuerza o acciones legales fundamentadas en los mismos derechos de la constitución e instrumentos internacionales. Quizás se deba considerar la utilización de facilitadores neutrales e independientes o mediadores profesionales para que faciliten los procesos de consulta que ayuden a construir consensos, reenmarcar conversaciones difíciles y conducir a lograr resultados inteligentes, creativos y sostenibles con beneficios para todos. Quizás se deba considerar fortalecer las capacidades de mediación y facilitación de procesos de diálogo colaborativo multiactor para que los propios funcionarios puedan conducir exitosamente procesos de consulta y contribuir al crecimiento y desarrollo del país.
Un Proceso de consulta efectivo podría tener una estructura o flujo como sigue a continuación, pero el diseño mismo del proceso de consulta debería ser resultado de un dialogo inclusivo y colaborativo, quizás esta sea una oportunidad para empezar a pensar y trabajar para generar las condiciones adecuadas para sostener verdaderos espacios de dialogo en el que todas las voces sean escuchadas y consideradas seriamente con aprecio, inclusión y respeto.
Aquí una posibilidad de estructura o flujo de actos en un proceso de consulta ambiental efectivo:
• Identificación de la medida a consultar (aprobación de instrumento ambiental)
• Identificación de población a ser consultada y organizaciones representativas
• Revisión de información de gabinete y coordinaciones iniciales con las organizaciones de población a ser consultada
• Preparación del trabajo de campo
• Preparación de reunión preparatoria
• Reunión preparatoria para elaborar el plan de consulta.
• Socialización (publicidad) de medida, entrega de información inicial y plan de consulta
• Preparación de talleres informativos
• Realización de talleres
• Evaluación interna por los consultados de la información presentada
• Preparación para el dialogo
• Reuniones de dialogo facilitado por tercero neutral
• Decisión final del gobierno
