Por consenso debemos entender, siguiendo a Luis Oré, experto en negociaciones, al “(…) resultado de un proceso que busca decidir por unanimidad pero que resulta en una decisión tomada por una mayoría abrumadora, es decir un acuerdo abrumador, siempre y cuando, cada participante reconozca que durante el proceso se hizo el esfuerzo necesario para incluir las preocupaciones, inquietudes, opiniones y sugerencias de todos aquellos que estaban preocupados por lo que la mayoría abrumadora estaba considerando acordar”[1].
Lo que entendemos de la definición precedente es que se trata de un proceso de decisión que no solamente busca el acuerdo de la mayoría de participantes, sino que también pretende atenuar los cuestionamientos de la minoría para encontrar una decisión más satisfactoria. El objetivo principal de este proceso es analizar diversas alternativas de solución y seleccionar entre todas la mejor, la que pueda satisfacer las inquietudes e intereses expresados por todos los actores. De modo que la construcción de consensos implica la participación efectiva de la población en la toma de decisiones, es decir, la responsabilidad de producir la decisión de manera compartida con entre comunidad local, empresa minera y Estado.
El consenso no equivale a unanimidad, sino a una mayoría calificada o suficientemente amplia para alcanzar determinados acuerdos en torno a uno o varios temas. La construcción del consenso mismo es un proceso dentro del proceso (de diálogo), porque requiere generar confianza, establecer reglas de conducta y de procedimiento, comprender los intereses subyacentes, entender las preocupaciones de todas las partes y crear alternativas de solución de manera conjunta, lo que implica un complejo trabajo colaborativo que no suele presentarse en los casos donde se ha desarrollado la actividad minera.
La construcción de consensos ha sido desarrollada ampliamente por el Consensus Building Institute (CBI), cuyos elementos son los siguientes:
“Incorporar actores adicionales en el proceso, los que pueden aportar nueva información o diferente a la presentada, así como nuevas perspectivas (sobre el conflicto y el o los problemas de fondo);
Crear reglas básicas para el diálogo que hacen posible que las partes para que entiendan unos y otros intereses;
Identificar áreas en las que los datos técnicos son contradictorios, ambiguos o sujetos a diferentes interpretaciones;
Respaldar la “búsqueda de datos conjuntos” para ayudar a mover las deliberaciones más allá de los reclamos y demandas posicionales y establecer supuestos compartidos o líneas de base alrededor de los hallazgos anteriores de los riesgos e incertidumbres actuales o futuras;
Fomentar de la invención de nuevas ideas y opciones que satisfagan los intereses más sustanciales de las opciones que existen entonces”[2].
Este proceso demanda que las partes estén interesadas definir las cuestiones que los separan, esto es, que tengan voluntad o vocación de diálogo (posibilidades reales de acuerdo al menos en algunas cuestiones), lo cual no siempre es posible por una serie de factores (por ejemplo, una mala relación obstaculiza el inicio de un proceso semejante). Asimismo requiere que los principales interesados estén dispuestos a colaborar con el facilitador o mediador del proceso –tratándose de una negociación asistida (coordinador)- y con los demás, lo que tampoco es fácil ni recurrente porque debe haber suficiente confianza para poder cooperar con otros, ser transparente, flexible, actuar de buena fe, etc. Además, por si fuera poco, los facilitadores o mediadores deben ser percibidos como fuentes legítimas y de potencial utilidad en la resolución de los problemas, es decir, gozar de credibilidad y mostrar ciertos resultados en su gestión (las partes no deben creer que están perdiendo el tiempo). Por último, el proceso debe contar con recursos (financiación privada o pública) y logística apropiada, así como del tiempo necesario, información relevante, oportuna y suficiente y asistencia técnica -de ser necesaria- para dilucidar temas complejos.
Como podemos apreciar, construir consensos presenta muchos peros y requisitos que no pueden ir abordándose o cumpliéndose en el camino porque ralentizarían o socavarían la dinámica del mismo (del proceso). Estas cuestiones o consideraciones deben tratarse previamente, de lo contrario se dudara de su efectividad como mecanismo para generar ganancias conjuntas y satisfacción con el resultado. Creemos que no es posible lograr, como postula este enfoque, una gran comprensión compartida de los hechos, los problemas, los intereses y los valores subyacentes debido a las grandes diferencias presentadas en capacidades entre las partes. Dado que los grupos con los que se pretende trabajar se encuentran en desventaja –las comunidades indígenas- en materia de conocimientos, acceso y comprensión de información compleja (como suele serlo la de un EIA), hay que trabajar antes en su empoderamiento, vale decir, en el desarrollo de capacidades para que se encuentren en condiciones mínimas de manejar distintos tipos de información.
El propio trabajo colaborativo que exige además un grado de confianza y familiaridad con el otro (empresa y Estado) para que pueda prosperar. Esto implica la construcción de relaciones interculturales antes que la del propio consenso o acuerdo para poder lograr un nivel suficiente de colaboración entre todos los involucrados. Con esto queremos decir que las comunidades indígenas enfatizan mucho lo colectivo, colocando los intereses del grupo (intereses colectivos) por encima de las necesidades e intereses individuales. Al respecto, Jeanne M. Brett refiere que Latinoamérica es una región en la que el colectivismo resalta en mayor medida, afirmando que Norteamérica (exceptuando a México) y Europa Occidental tienen culturas más individualistas[3]. Además, dado que se trata de grupos poco confiados a abrirse con agentes extraños, cuesta mucho ganarse su confianza, de ahí que lo que primero haya que construir sea una relación de confianza, pero de carácter intercultural.
En ese sentido, es evidente que hay importantes cuestionamientos en torno a la efectividad de esta clase de mecanismo, sobre todo dadas las asimetrías de poder y capacidades entre las partes y la poca o nula transparencia y completitud de la información difundida en el sector extractivo. De modo que la posibilidad de que muchos ciudadanos participen en la toma de decisiones consensuadas se ve severamente afectada o limitada. Comprender integralmente la naturaleza de la actividad minera y sus impactos ambientales toma tiempo, en particular en materia de preparación de las fases previas al abordaje de los temas de fondo, pues se necesita el desarrollo de habilidades comunicativas, el manejo de mecanismos como el de la construcción de consensos y negociación, la comprensión de información técnica, entre otros.
Adicionalmente constatamos que las partes no se encuentran inclinadas a tomar decisiones por las disparidades manifiestas de poder. Esto último tiene que ver con el hecho de que no están acostumbradas a actuar juntas en un nivel alto de participación[4]. Por esa razón y otras, la toma de decisiones en conjunto de las partes interesadas presenta grandes obstáculos. Forjar una asociación más fuerte con anterioridad sería clave para poder llevar a cabo o impulsar la construcción del consenso. Este precisa de lograr objetivos como confianza y desarrollo de competencias y habilidades antes de trabajar de lleno sobre el diseño de las reglas del proceso, el análisis de la información, la creación de alternativas de solución y valor, y la propia generación o formación del consenso.
Siendo la finalidad del proceso de construcción de consensos el acuerdo final o resultante, y no la construcción de una relación con las comunidades locales, se pasa por alto un elemento muy importante, el de la creación de relaciones interculturales que sustenten el proceso y los acuerdos adoptados con estos grupos. Los acuerdos, cabe señalar, solo serán sustentables, efectivos y duraderos si –previamente- se ha creado una relación con estos.
Finalmente, en el Ecuador como en el resto de Latinoamérica, las culturas –de las comunidades locales- están orientadas hacia la relación, esto significa que se requiere mucho conocimiento previo, diálogo e intercambio sustantivo -formal e informal- antes de abordar el contenido o agenda de una negociación o proceso de construcción de consenso.
(*) César Reyna Ugarriza, economista y consultor en temas económicos y sociales. En la actualidad desarrolla un modelo de negociación intercultural para generar acuerdos entre comunidades, empresas mineras y Estado.
[1] Ore, Luis, Gestión de Riesgo en Proyectos de Inversión Facilitación Estratégica de Consulta, Consenso y Licencia Social. P. 4.
[2] http://consensusdecisionmaking.org/Articles/Why%20Bother%20with%20Consensus%20Building.pdf
[3] Negotiating Globally: How to Negotiate Deals, Resolve Disputes, and Make Decisions Across Cultural Boundaries. Second Edition. Jeanne M. Brett. P. 33.
[4] En la región las decisiones suelen imponerse de arriba-abajo por parte del poder político en lugar de construirse de manera horizontal con la ciudadanía, ello revela que no existe una cultura del diálogo arraigada, de ahí los constantes fracasos en procesos que involucran a múltiples partes interesadas. Este déficit se traslada en el terreno de la búsqueda de consenso con poblaciones ubicadas en zonas donde se desarrolla la minería.
